一、现状呈现

（一）近年来南湖法院“案多人少”矛盾的直观体现

1.收结案情况

2008年至2010年上半年，南湖法院收结案数逐年上升，2008年的收案数已经有7178件，与2007年相比较上升了18.13个百分点，2009年更是达到了史无前例的8692件，同比增长了27.51%，2010年前六个月已收案4475件，上升势头不减；2008年的结案数7017件，与2007年相比较上升了12.26个百分点，2009年则上升到了8428件，同比上升15.34％，2010年前六个月已结案3769件。从中可以看出，2008年收、结案数尚能基本持平，2009年的结案数升幅则小于收案数升幅12.17个百分点，这种差异所带来的直接后果就是存案量大幅攀升。　                                                        

就案件类型来看，刑事案件、行政案件保持平稳，民商事、执行案件上升幅度较大，知识产权案件增长明显。其中，民商事案件由2008年的4578件，上升到2009年的5007件，增加了1668件，2010年1到6月份申请执行案件为1643件，同比增长45%，未结579件，同比增长23%。知识产权案件从2008年的7件上升到2009年的73件，增幅明显。

2.人员流动情况

2008年南湖法院在编人员78人，2009年为83人，2010年为91人，年均递增幅度为6.74%，与收案数的年均递增幅度22.32％、结案数年均递增幅度13.8%相比较而言，差距悬殊，尤以2009年5.68％的人员增幅对27.51％的收案增幅的对比数据，让人印象深刻。

从人员流入方面来看，2008年至今，南湖法院新进人员共计23人，新进人员主要是通过公务员招考和从其他法院（单位）选调这二种方式，而通过公务员招考进入法院的新人，有一部分没有通过司法资格考试，无法充实到一线审判队伍中去，而即使是通过司法资格考试的，还需要经过省高院为期一年的初任法官培训才能被任命为法官，正式走上审判岗位，在此之前只能作为书记员使用，短期内无法发挥应有的作用。而通过从其他法院（或单位）选调审判人员这种方式，虽然没有上述弊端，实现了招来即可用，用之则能战的尖兵效应，但这种录用方式因为存在可挖掘资源较少，调出单位不配合等现实问题，使其注定不能成为招录审判人员的长效办法。

从人员流出方面看，2008年至今，通过机关选调、单位借调、个人辞职等形式离开南湖法院审判职位的共有5人，而且均为业务庭的庭长、资深审判员。另外，目前有4个经验丰富的老法官因为年龄问题面临退休，又给南湖法院薄弱的法官力量带来沉重一击。

  3.人均办案情况

2008至2010年上半年，年均参加考核的法官人数为31人。南湖法院的人均办案数与法官人均办案数都呈逐年上升趋势。以2009年为例，南湖法院一线法官人均办案数为167件，远远高出全省基层法院法官人均办案数132件的平均值。其中民事审判个人最高办案数为304件。刑事审判个人最高办案数为217件，执行案件个人最高办案数为383件，行政案件（含交通事故损害赔偿案件）个人最高办案数为325件。

（二）案件审判质量管理体系素描

目前，南湖法院（其他嘉兴基层法院也类似）对案件审执质量的管理主要包括审判（执行）流程管理（包括审限跟踪管理、审判过程的流程管理）和审判（执行）质量管理。主要依托案件管理电子系统、书面集成系统（包括《工作管理动态》、《要情专报》、《审判节点》）和审判监督程序（案卷质量评查）这几个平台来完成，形成了预警报告、实时数据统计和案后总结系统一条龙的案件审理督导体系。书面集成系统中的《要情专报》（情况通报）主要针对案件审理、执行过程中发现的问题和值得注意的情况总结归纳成文，为领导决策，防范矛盾激化，妥善处理纠纷为领导提供参考，为审执工作做一个预警的作用。《工作管理动态》则由审监庭和办公室合编成册，按月印发，主要内容包括审执工作台帐、业务部门和综合部门绩效考核表、审判监督情况通报，信访情况通报、民商线庭长联席会议纪要等几部分组成，通过一月一总结的形式对本月审执案件进行数据统计，业务排名和质量评比。审判监督则主要利用再审程序对案件进行自查和自纠。对案件审判进行实时的质量分析和管理的目前最主要依托的还是电子月结系统，该系统由省高院对全省基层法院和中级法院的案件电子系统按月汇总成表，从工作存量、工作效率、审执差错、社会效果等几个方面分26个大项进行综合考核，排名比对。如衡量结案方式的有民事调解率、民事撤诉率；衡量裁判效果的有一审民事息诉率、上诉率；衡量审执差错的有上诉维持率，发回重审改判率，执行回转率；衡量工作效率的有18个月以上未结案数、平均审限天数 ，上诉案件平均移送天数等；衡量工作量的有存案工作量、未结案数、未执行率等。

（三）案件审判质量变化趋势分析。

从上述整个案件审执管理体系综合分析来看，近几年来，南湖法院案件审执质量方面呈现出几个方面的特点：

第一，判决案件绝对数上升：如2009年的36.63%的一审判决率，与08年同期相比要上升了9.59个百分比，与之相关的一审调撤率，一审服判率则相应下降。

第二，改判案件增多：如2009年南湖法院的二审改判发回率为11.08%，同比上升了2.81%，比全省各基层法院的平均值9.59%还要高出一个多百分点。

第三，申诉信访率高居不下。重复信访、缠访的当事人有增无减，申诉事项由法律事项逐渐扩展至社会。

第四，工作效率逐渐降低。从上诉案件平均移送时间和十八个月未结案数等几个标志性的数据统计来看，南湖法院包括审判人员和辅助人员在内的整个工作团队的效率都处在一个下降通道中。

第五，突发恶性事件增多。被执行人及其家属无理哄闹法院、无理信访户封堵法院门口，刑事案件被告人及其亲属当庭威胁法官等以前从未出现的情况在近两年不断出现，而法院在处理类似突发事件中暴露出预警机制不畅，应对迟缓，方法不多，主动性不够等缺点。

二、成因分析

（一）案件逐年上升的原因分析

1.经济环境变化，是案件数量急剧上升的经济原因。2008年以来，受国外宏观经济环境的冲击和影响，实体经济发展面临的困难逐渐显现，法院受理的有关金融纠纷案件、劳动争议案件、资金链断裂而引发的案件数量急剧上升。基层法院受理案件的数量也呈“井喷”式增长，特别是劳动争议案件与民间借贷纠纷案件，增幅最大。2008年南湖法院受理各类劳动争议案件1374件，同比上升373.79%，审结1089件，同比上升301.35％。受理民间借贷纠纷案件854件，同比上升126％，审结747件，同比上升91％。

2.诉讼费用调整是案件数量上升的成本原因。成本是司法需求不可避免要考虑的因素，通过对当事人负担的诉讼成本进行调整，来影响人们利用司法资源量，以实现正义的生产与社会投入之间资源最佳配置的目的，是诉讼成本政策的出发点。2007年4月开始实施的《诉讼费用交纳办法》普遍降低了诉讼费用，成本投入的减少在一定程度上引发了案件数量的上升。

3.扩大诉讼作用的司法政策是案件数量上升的体制原因。近年来，我国采取一种扩大诉讼作用，把纠纷解决集中于法院的司法政策。应当说，这对于让人们尽快适应市场经济，改变社会调整机制以及社会主体的行为方式和观念具有重要意义，但超过司法应对能力的诉讼高速发展造成了司法供求的失衡。“案多人少”是司法供求失衡最直观的体现。

（二）一线法官数量减少的原因分析

1.体制性因素：法院的行政化序列管理体制使得一线法官数量明显不足。

由于我国法院干部目前仍按行政干部序列管理，法官职级套用行政干部的职级，但法官的级别相对同级行政机关非领导岗位的公务员级别要高一些。因此，为解决法院内部一些非审判人员的级别待遇问题，几乎每个法院都将一部分非审判岗位的工作人员任命为法官，而这些法官有的甚至完全没有审理过案件。据目前统计，全国法院共有在编干警30余万人，其中法官21万，而在这21万人员中实际履行审执职能的法官人数不足15万人，而基层法院的法官则不足9万人，而正是这不到30%的一线法官承担了全国70%的案件审执工作。

2.政策性因素：以户籍人口为基础的法官编制设置脱离实际情况。南湖区是嘉兴市的主城区，辖区内有一个国家级经济开发区、二个省级经济开发区，经济发达、贸易活跃，地理位置特殊，外来人口庞杂。据统计2009年南湖区户籍人口47万，外来人口79万。而按民诉法的属地管辖原则，当事人的户籍所在地和经常居住地不一致的，以经常居住地法院作为管辖法院，这样一来，户籍人口不及总人口的一半，而明显过时的以户籍人口为基础设置法官编制的做法，决定了“案多人少”矛盾的必然性。

3.技术性因素：1995年《法官法》实施以后，严格规定了法官任命的条件，这些硬性条件的出台，虽然一定程度上制约了地方党政掌控法院人事权的实施，充分考虑到了司法的严肃性和特殊性，但因为我国法制进程较慢，法律人才储备不足，因此，《法官法》实施后的很长一段时间里，实际符合条件的人凤毛麟角，几大政法院校输送的法律人才，都优先被选入高院、中院，对解决基层法院法官缺失方面作用有限。之后，法律专业教育虽然上了一个台阶，但紧接着的国家司法考试制度的出台，使得一大批已进入法院并熟悉审判工作、实际具有较强纠纷处理能力的人被挡在了法官岗位的门外，而之后的公务员考试制度的出台，使得相当一部分具有法律专长并获得司法资格的人因不熟悉公务员知识而又被拒之门外。

4.环境性因素：众所周知，伴随着市场经济的日益发展，群众的权利意识和法律意识日渐增强，寻求法律解决矛盾的诉求逐渐增多，案件数量不断攀升，审判执行工作任务繁重，法官工作强度很大。与此同时，法官面临着来自各方面的监督，受到各种关系的干扰，担当兼顾法律效果和社会效果的重任，许多法官不堪重负，再加上现在利益需求的多元化，社会阶层的不信任感加重，矛盾复杂化，甚至法官的人身安全也无法得到保障。这样一来，一些缺少事业心的人不想多办案，以免“做多错多”，而有事业心的人则在屡屡受挫后自然萌生去意，另谋高就。外部环境矛盾加剧、内部压力增大，极大削弱了法官职业的吸引力，使优秀人才不愿选择法院，法院内部的优秀人才又留不住，法官数量有减无增。

（三）基层法院审判管理中存在问题及原因

1.一方面审判工作与辅助工作，业务工作与管理工作功能交叉、管理不畅。虽然立案庭负责排期开庭、委托鉴定、证据保全等管理职责，审判庭职责只负责开庭审案、合议、裁判，但目前仍存在许多程序性事务工作仍由业务庭去开展，如各类案件的部分法律文书送达、重新排期开庭、委托鉴定、审中督查等；民事行政案件的证据交换、证据保全、财产保全（案件到业务庭后申请）；刑事案件的附带民事赔偿立案、送达、询问是否提起附带民事诉讼及是否请辩护人、通知家属等。另一方面法官与辅助人员、判案人员与管理人员分工不清，职责不明。判案法官不仅开庭审理案件，而且还要负责庭前准备、庭前调解、证据交换、部分法律文书的送达、移送检查、归档等。执行法官不仅要执行案件，而且还要对执行异议及和执行分配的听证裁定、评估和拍卖机构的选定等，导致执行裁判权和执行实施权的重叠。管理工作分散在各个部门，导致管理分散性、随意性。出现上述问题主要是大立案机制尚未建立，未能将案件审理的一些程序性事务及一些辅助性工作真正归口到立案庭管理。

2.存在畏难情绪，怕得罪人。调研组在调查中发现，目前大部分基层法院的审判管理工作主要由审判监督庭、立案庭、监察室行使，没有专门的审判管理部门，但在实际操作中落实不到位。静态监督多，动态监督少。静态监督是对已结案件按案件质量评查登记表所列各项认真逐项评析。平时注重静态监督多，忽略了动态监督，主观方面是由于存在畏难情绪，与承办人沟通交流不够，怕引发同事间的矛盾。

3.审判质量监督管理未延伸到案件的事前、事中监督。对案件的立案环节中案件是否在法定期限内立案；是否有错立案件；是否依法办理了财产保全、证据保全；是否及时送达法律文书，及时将案件移送相关业务庭；是否履行了审判流程职责等事项未得到有效监管。而案件的审判及执行进度、审理案件的合议庭是否实行了合议制度、是否依法办理评估拍卖、承办法官是否存在不当执法行为等未能有效进行事中监督。主要是因为案件监督管理未能实现管理规范化；审判质量管理与审判流程管理尚未有机结合，实现审判质量监督管理的预防职能、发现职能和及时纠错职能；另外注重监督审判结果，忽视对审判执行过程的监督。

4.审判管理的规章制度缺乏分类科学、内容全面、 操作明确的规则体系。如案件的延期审理、主办人及合议庭成员变更规定；立案、审判、执行环节的监督管理规定等各项管理制度之间缺乏必要的协调与衔接，有些制度可操作性不强，执行效果不明显。主要原因在于有些制度的制订流于形式，缺乏深入的分析思考；对审判管理的范围和内容理解不一；对制度没有进行系统的分类和整合，落实执行情况监督不到位。

三、解决案多人少的应对法门

（一）深挖潜力，增加绝对力量。

呼吁实行法官延时退休制度，建立退休法官返聘制度：法官职业是理性与经验性相结合的特殊职业，但目前法院的进人体制和管理体制都有严重的行政化倾向，行政干部年轻化的趋向使得我们不少资深法官不得不为年轻人让路，离开一线审判岗位，这样的做法有悖于法官职业特点，没有意识到公务员通行的退休年龄正是一名法官的黄金时代，知识积累、审判经验和业务能力均达到了其职业生涯的巅峰状态，他们更应成为审判队伍的中流砥柱，因此要积极呼吁法官延时退休制度，当然在政策还未变化之前，对于到了退休年龄的法官可以采用返聘制度挽留住这批中坚力量。应赋予被返聘的法官具有组织庭前调解、证据交换，参与案件执行，进行证据调查、证据保全，采取财产保全措施等等审执职能。

推行法官助理制度，如果说返聘制度可以解决老法官的留任问题，那么推行法官助理制度则可以解决新进人员的快速成长问题。自最高人民法院在1999年10月20日颁布的第一个《人民法院五年改革纲要》中第一次明确要推行法官助理制度以来，法官助理制度已经经过了十个年头，全国十几个法院的试点。现在这一制度实施的必要性和可行性已被充分证明，对保障司法公正，提高诉讼效率有着不可替代的优势。当然，在政策尚未明确推行该制度之前，可以在有条件的基层法院内部有限度的推行法官助理制度，法官助理可以考虑在新招录的大学生中选任，具体职能可以限定在：审查诉讼材料，归纳争执要点；代表法官主持庭前调解，接待案件当事人、代理人、辩护人的来访和查阅案卷材料；办理委托鉴定、评估、审计等事宜；按法官授意草拟法律文书等等辅助性工作。

（二）调动积极性，挖掘内在潜力。无论是实行法官延时退休、返聘制度还是法官助理制度，因为涉及的面广人多，政策变动，不是朝夕至今就能够做到的，因此在一面尽力增加绝对办案人数的同时，更应在提升现有审判人员的工作热情，挖掘内在潜力上多下功夫。南湖法院目前就推行了多项措施，以提升法官工作积极性，如半年一次的优秀法律文书评选，一年一次的调解能手、优秀法官的推选，中层干部竞争上岗等等，通过这些制度，一定程度上调动了一线法官的工作积极性，提升了工作热情。另外，基层法院还应积极探索其他制度，以期能最大限度的调动内部人员的工作积极性，例如实行领导办案制就是一个不错的选择。

领导办案制，指的就是法院领导直接主审案件或全程参与具体案件的审理、执行，以带头办案的引领效应来取代通过简单的发号施令的行政化方式来管理法院工作。由于人民法院具有司法性与行政性合一的特殊性质，决定了人民法院院级领导身份的双重性，他们既是法官同时又是行政领导。这种一岗双职带来的直接后果就是法院领导少办甚至基本不办案。事实上，院长、副院长、审委会委员等领导干部大都是从优秀的审判法官中选拔出来的，他们独任或主持合议庭审理案件，既能保证案件质量，又能起到对青年法官“传帮带”的作用。提倡领导直接办案，既能发挥优秀法官的作用，提高审判质量，又能最大限度挖掘审判资源，同时更是激发一线法官工作热情的催化剂，可谓一举多得。最高人民法院审判委员会于2007年讨论通过的《最高人民法院关于完善院长、副院长、庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》，也为推行这一制度提供了政策依据。当然，考虑到法院领导还有行政管理的职能在身，在案件数量上应当做适当考虑，以办理案件不影响管理工作为限度。同时，在该制度实施成熟时，还可以考虑进一步推广至综合部门，由综合部门有审判资格的人员主审案件或参与审理案件，目前省内多家基层法院如宁波市鄞州法院，绍兴县法院在这方面都进行了积极的探索，且取得了一定成效。

（三）推广工作方法，提高现有办案人员的效率。南湖法院为改进工作方法，提高工作效率，不断创新举措，例如由政治处整理在内网中向全院工作人员连续发文介绍北京市海淀区人民法院法官李红星同志的办案经验，这样的举措便利快捷，效果明显，深受干警欢迎。另外，基层法院还可以考虑定期举办法官论坛，以院内授课、讨论的方式归纳工作方法，传授工作经验，增进法官之间的交流与沟通，营造学术氛围，搭建互相学习的舞台，从而确保公正效率，提升审判质量。当然，论坛活动要强调经常性，可以考虑一月一次，要注意高效性，避免出现行政开大会的性质，要么一人主讲，他人打盹，要么漫无边际，七嘴八舌。每期论坛选题提前公布，内容以探讨、交流阶段性中心工作和理论界及司法实践中热点问题为主。论坛组织者以各庭室推荐、轮流或个人自愿报名的方式产生。每月论坛举行前，由组织者提前收集议题，确定参与人员，在会上维持秩序，及时制止争论，总结分歧意见，形成书面记录。主题的选择要考虑实用性和操作性，注重解决审理和执行中遇到的实际问题，避免对法理性问题的长时间讨论。

四、在短期内无法转变案多人少矛盾的情况下，如何加强审判质量管理

（一）正确看待绩效统计数据，不唯数字论英雄。目前的审判绩效管理机制还处于发展阶段，尚未完全成熟，需要逐步完善，因此，这就更加告诫我们不能单纯的以统计数据来衡量法院绩效，简单量化干警工作。所以，正确认识到数据统计是一把双刃剑，全面分析可以为管理工作锦上添花，片面看待则会形成误导。如目前各级法院一味重视提高调撤率的做法，一方面极易造成法官在办案时“过度调解”，使许多纠纷没有一个真正的法律尺度，大家不知何为对错，孰是孰非，使法律失去了它应有的评价功能，同时也助长了社会不诚信，弱化了当事人的权利意识。另一方面会造成矛盾后移，近期许多基层法院出现大量调解案件申请强制执行的情况就是一个例证。日前，省高院专门针对此发文，说明这已经成为全省法院的普遍性问题。再如执行部门反映的实际执行率对实际执结案件的界定不周全问题。高院质量效率评估数据在计算实际执行率的过程中，将自动履行、强制执行、和解(履行完毕)等方式结案的案件界定为实际执结的案件，缺漏了执行实务中债权人部分受偿后单方自行放弃其余部分债权而裁定结案的案件，属界定不周全。这些问题都在提醒管理者要理性、客观、全面的看待审判质效统计数据，看着数字管理只是一种懒人政治，最终也会影响到对法院审判工作的科学管理。

（二）加强部门内部联系，避免增加内耗。具体地说，就是要做到立审兼顾、审执兼顾、业务庭室之间兼顾。例如可以尝试建立以立案庭为案件调度中心与行使审判程序管理权为一体的案件综合服务部门，设立审判流程控制中心，由立案庭负责实施，以保障审判流程管理工作的高效运转；同时明确审判流程管理过程中的立案、排期、送达、保全、庭前准备、先行调解、庭审、结案、督查、归档、信访等十一个阶段，并以诉讼法为依据，以审判过程各阶段的审限管理为核心，将诉讼法对审限的规定层层分解，对审判每个阶段都规定详细的审限要求，对各类型案件进行动态监督、管理，保证案件在合法的审限内尽快审结。

（三）充分认识审判管理的重要性，提高审判管理人员的素质。审判管理人员要牢固树立司法为民意识，把审判管理工作做深、做细、做实、做好；要树立服务意识，增强服务能力。坚持认真负责、科学客观、全面细致地对各个环节进行管理，坚持对事不对人、一视同仁的原则，不要有畏难情绪，要大胆行使管理权，及时发现审判执行各环节中存在的问题，并提出整改建议。不断改进和创新工作方法，在继续推行以前的好的方法基础上，不要怕误会，多听取承办人的意见，多交流沟通，大事讲原则，枝节讲风格,尽量减少矛盾，减少对立情绪，增进双方的信任与理解。

（四）构建科学的、立体化的审判质量监督管理体系。

一是成立以审判监督庭为中心，各部门协调联动的审判质量管理的组织体系。成立审判质量监督管理机构，院审判监督管理办公室是法院案件质量监督管理的职能机构，负责对全院审判工作以及案件质量的监督、检查和评定工作。由分管副院长和审监庭全体人员组成，分管副院长任主任，审监庭庭长任副主任，其他人员为成员。并设立审判监督管理委员会，由院长任主任，分管副院长任副主任，审判委员会委员、各业务庭庭长为成员。负责对监管过程中发生的异议通过集体讨论的方式进行审查确认；对重点案件的责任进行审查确认。通过由审判监督管理办公室具体负责对全院案件的立案、审判和执行工作的全方位监督管理，政治处负责根据监管结果进行考核和奖惩，纪检部门负责对违法行为进行追究，办公室对应送检未送检案件不予归档，从而构建以审判监督庭为中心，各部门协调联动的审判质量监督管理机制。

二是将监管视线前移，实现从注重审判结果向注重立案、审判、执行各个环节的转变。把立案和审判、执行过程中的工作纳入案件质量监督的范畴。1、审判监督管理办公室定期或不定期对立案庭的立案工作进行检查。2、庭审监督。每月不少于一次不定期随机选出案件按照排定的开庭日期和地点进行庭审的旁听，监督内容包括程序和实体两方面。3、执行听证监督。对当事人或案外人就执行过程执行主体的变更、超标的查封内容提出的异议，审判监督管理办公室认为有必要听证的，及时派员参加。4、审、执中抽查监督。根据立案登记随意抽取正在办理的审判、执行案件，对其程序和实体分别进行审查。抽查人员抽查后，及时填写“案件质量检查表”，能补正的书面通知限期补正。5、审限跟踪监督。对每一起审执案件的审限进行跟踪、监督，检查是否在法定期限内审、执结案，需要延期审理是否依法申请延期。此外，对案件的事后监督检查仍采取常规检查、重点检查、专项检查相结合的方式，并根据差错的性质和分类、审判人员的过失程度及造成的后果追究责任人的差错责任。

三是坚持审判前、中、后动态监控。建议以业务庭为主，开展审判质量自查，并把好三关：一是规范庭审，严禁出现办公室开庭、书面审理、自审自记等违反程序的问题。二是规范裁判文书制作，看是否做到证据认证全面、法理分析透彻、法条引用准确、制作格式规范。三是规范卷宗装订，检查有无错别字、缺项、杂乱的问题。

（五）以建立完善法院《绩效工作考评办法》为支点，进一步细化审判管理的各个环节，将审判管理与综合目标量化管理规定相结合，完善规范各种审判管理制度。

一是要完善和严格落实案件流程管理制度、案件审限监督和曝光制度，每周由审判流程控制中心对审理和执行案件流程管理进行一次跟踪督查，及时启动预警机制。

二是对尚未规范的环节制订新的工作制度。如调整案件承办人（合议庭成员），庭长要说明更换理由，并报分管院长批准，书面送交审判流程控制中心，由其进行更换。合议庭因故不能如期开庭，应当在开庭前2日向庭长汇报，将未能开庭的理由和重新排定的开庭日期经庭长签字后送审判流程控制中心。

三是建立多元化的奖惩制度。对案件的质量问题，实行错案责任和差错责任追究制度，并根据具体情况，按本院制订的规章制度予以追究和奖励，从而激发办案法官的效率意识、质量意识和责任意识，实现奖优罚劣的目的。

嘉兴市南湖区人民法院