南湖区法院关于执行中涉农村拆迁安置房相关问题的调研报告

近年来，伴随着城乡统筹发展进程的加快，尤其嘉兴市作为全省统筹城乡综合配套改革的试点地区以后，“两分两换”、“两新”工程建设得到进一步拓展，城乡融合取得新发展，一大批农民通过拆迁安置或搬迁置换，告别农村，在城镇拥有了房产。本文所要研究的拆迁安置房即为这些通过征地拆迁或搬迁置换形成的安置房，为表述方便，统称为拆迁安置房。拆迁安置房作为与城市一般商品房具有同样价值属性，但又具有某些独特特性的不动产，在法院执行中多有涉及，随之也出现了一些新情况、新问题。本文旨在通过对我院执行案件中涉及农村拆迁安置房的相关问题进行梳理，分析目前涉及农村拆迁安置房案件执行中存在的困难，并就如何促进该类型案件的妥善处理提出一定建议。

一、涉农村拆迁安置房执行案件的基本情况

1、案件数量

    自2007年以来，我院执行中涉农村拆迁安置房案件数量总体较平稳，年均三十件左右，但2010年呈现出较快增长。2011年前8个月虽然案件数量与2010年同期相比有下降，但我院派出法庭受理的涉及农村拆迁安置房屋纠纷的数量仍然较多，不排除今后此类执行案件数量继续上升的可能。

2、涉农村拆迁安置房执行案件多由民间借贷案件引发，执行依据中原案由约70%为民间借贷纠纷，买卖合同纠纷等其他案由占30%。而民间借贷案件中被告因积欠债务而下落不明的情况较为常见，导致执行阶段得不到被执行人有效配合的情况也较常发生。

3、涉农村拆迁安置房案件中提出执行异议的较多。2010年我院受理涉及农村拆迁安置房的执行异议5件，2011年1-8月份3件，占所有执行异议案件的一半以上。

4、涉农村拆迁安置房案件执行周期较长。由于拆迁安置房从拆迁人与被拆迁人签订拆迁安置协议到安置房建成需要一个周期，且受拆迁安置政策和程序要求的影响，在拆迁安置房实际所有权人、办理三证手续等方面与普通商品房存在一定差别，更有房产共有人或实际占有人对执行标的或执行行为提出执行异议，导致在执行中相关房产不能立即进入评估拍卖程序，变现能力差，执行进程受阻。

二、涉农村拆迁安置房案件执行中存在的问题与困难

从涉农村拆迁安置房案件执行的实际情况看，目前实践中涉及拆迁安置房案件的执行内容主要有两类，一类是将拆迁安置房作为可供执行财产要求变现，另一类是以拆迁安置房本身为对象要求强制过户。主要存在以下几方面的问题与困难：

（一）财产保全与执行相脱节

无论是要求将拆迁安置房变现还是要求强制过户，申请执行人往往在诉讼阶段即申请财产保全，但相应的财产保全措施有时在执行阶段会汇总反映出一些不够规范之处。

1、保全手续问题。在一个被执行人有多个债务先后被债权人诉讼的情况下，由于案由不同及法院内部各业务庭的分工限制，多个案件并不在同一个业务庭审理的情形较为常见，保全手续也分别由各个部门的审判人员负责。对拆迁安置房屋已经取得房产三证的，可以由房产管理部门协助办理查封手续，不存在争议，但若被拆迁人尚未取得拆迁安置房房产证的，则无法直接由房产管理部门协助办理查封手续，而必须由相应的拆迁人或主管部门予以办理。后一种情形下，法院在送达协助执行通知书的实践中，将协助执行通知书送达给拆迁人、被拆迁人所在的镇政府或拆迁人的财务处等等情形都有出现。这一方面可能导致各法院或各个案件的当事人在保全时间上产生分歧，另一方面，保全内容也不尽相同，究竟是相关部门协助不予办理过户手续还是不予交付房屋或是其他，没有统一的规范，给后续案件的顺利执行带来一定影响。

2、查封期限问题。一般不动产的查封期限是两年，对于被拆迁人实际取得的拆迁安置房，按照不动产查封期限两年进行查封，实践中没有争议，但对被拆迁人尚未取得房屋甚至房屋尚未建成的拆迁安置房的查封期限目前法律上没有作出明确规定，在实践中各地法院对该类拆迁安置房查封及查封期限的理解也存在不统一之处。有的法院认为，可以比照被拆迁人实际取得的拆迁安置房，按照两年的查封期限进行查封；有的法院认为，不动产拆迁人根据与被拆迁人签订的产权调换安置协议，获得拆迁安置房的认购权，并对尚未实际取得的拆迁安置房拥有所有权之期待权，拆迁安置房认购权是一种财产性权利，又是一种具有优先权的债权，故其可转让，并可被法院依法查封和拍卖，查封期限应为六个月，而拆迁安置房本身，在被拆迁人实际取得前，只是一种权利期待，尚不具备财产性，本身并无财产内容，人民法院不能对其进行查封和拍卖，也不能适用两年的不动产查封期限。因存在上述分歧，当同一套房产同时涉及多家法院的查封，如对期限问题不加以注意可能带来执行中查封期限已超过而造成工作被动的情况。

3、保全与强制过户的问题。在审理房屋买卖合同纠纷中，对原告要求确认买卖合同有效并强制过户的，由于查封手续方面存在的上述不统一，在审理阶段，审判员很难判断或容易忽视在该房产上是否存在查封，从而判决强制过户，导致执行中遇到瓶颈。如某案件中，被拆迁人唐某向王某借款500000元，逾期未能归还。2009年3月法院作出判决，判令唐某归还王某借款及利息。该案审理中，经王某申请，法院查封了被执行人唐某名下的某拆迁小区四套拆迁安置房，其时上述拆迁安置房尚未建好。2010年6月，法院受理姜某诉唐某屋买卖合同纠纷一案，并于 2010年11月判令“被告唐某于判决生效之起十日内向原告姜某交付某拆迁安置小区四套房屋并协助姜某办理其中一套房屋的产权过户登记手续；唐某于拆迁开发商通知其办理某拆迁安置小区另三套房屋的产权证之日起十日内协助原告姜某办理该三套房屋的产权过户登记手续。”该案进入执行阶段后，法院于2011年6月裁定强制将被执行人唐某名下的某小区三套房屋过户至申请执行人姜某名下。在上述房屋买卖案件的执行过程中，王某向法院提起执行异议。认为法院裁定将上述拆迁安置房过户给姜某损害了其利益，要求法院中止执行。

4、保全与执行的时间差问题。拆迁安置房从采取保全措施到进入强制执行阶段有一个时间差，尤其是审理阶段被告下落不明或无法直接送达时，裁定保全的法律文书和具体的协助执行通知书无法直接送达给被告，在此期间被告又与第三人签订了房屋买卖合同，甚至实际交付了房屋，第三人主张对房屋享有权利并进而提出执行异议，导致法院的保全与执行有可能存在脱节。

（二）夫妻一方或房产共有人提出异议导致执行不畅

在执行中，被执行人为夫或妻一方，另一方以被执行人所欠债务系个人债务，不应执行夫妻共同房产为由提出异议的也不少见。与之类似的，房屋的共有人，如家庭其他成员，也多以房屋系共有财产不应作为被执行人个人财产而提出异议。此外，实践中较多出现的另一种情形为，被执行人与第三人签订了房屋买卖合同，夫或妻另一方或其他财产共有人以被执行人无权处分为由要求确认合同无效。涉及有案外人提出执行异议的，一般均需通过执行听证程序或执行异议之诉加以解决，无形中也增加了执行的难度，延长了执行周期。

（三）被执行人与第三人签订的房屋买卖合同效力难以审查

被执行人与第三人签订房屋买卖合同，第三人对即将进行的拆迁安置房执行提出异议，在实践中属于较为典型的一类执行异议情形。尽管最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第十七条已作了规定，“被执行人将其所有的需要办理过户登记的财产出卖给第三人，第三人已经支付部分或者全部价款并实际占有该财产，但尚未办理产权过户登记手续的，人民法院可以查封、扣押、冻结；第三人已经支付全部价款并实际占有，但未办理过户登记手续的，如果第三人对此没有过错，人民法院不得查封、扣押、冻结”，但实践中如何审查区分第三人是否符合异议成立条件也是个难点。案件中涉及的拆迁安置房买卖合同，虽然几乎都有中介机构介入，但中介机构提供的合同文本未能将农村拆迁安置房买卖区别于一般商品房买卖，对共有权的处分、交易存在的风险等未作特别的提醒，对安置房屋实际状况审查不严，有时仅凭被拆迁人提供的拆迁安置协议复印件即办理买卖手续，甚至被拆迁人为借款虚构与第三人的房屋买卖合同，或被执行人的债权人与被执行人通过调解协议确认房屋买卖合同有效并请求法院制作调解书来达到逃避债务或个别履行债务的目的，但在审理中对双方是否存在恶意串通损害第三人利益的情形较难判断。

（四）被拆迁人尚欠拆迁安置房差价无人垫付导致无法执行

有些案件中，拆迁补偿协议约定被拆迁人可置换几套拆迁安置房，但根据拆迁补偿协议，被拆迁人有时也存在缴纳相应的差价款的义务，而拆迁人一般需被拆迁人补齐所有房屋的差价款后，方同意办理房产三证及房屋过户手续。实践中，被拆迁人下落不明，或无能力支付相应差价款，拆迁人可采用不交付所有房屋的方法进行制约。对申请执行的债权人来说，单项债权金额与被执行人需付差价款相差不大，但拆迁人又不允许债权人补齐单套房屋的差价款后办理三证或房屋过户手续，单个债权人也无动力垫付被执行人所有的拆迁安置房差价款，导致表面上看起来被执行人有几套房产但却难以变现，影响了案件的执行效果。

（五）多种因素交织导致执行受阻

有的案件中汇集了上述提及的多种因素，进一步加大了涉拆迁安置房案件的执行难度。2004年11月，郭某作为户主与嘉兴市某拆迁有限公司签订一份农村房屋拆迁产权调换协议书，郭某户分得嘉兴市某小区两套拆迁安置房。2007年2月、3月，季某、沈某通过中介分别与郭某签订了房屋转让合同，购买该两套房屋。季某、沈某均支付了部分购房款，并于2008年7月搬入所购房屋居住至今。2008年8月，二人分别向法院起诉，要求确认其与郭某签订的房屋转让合同有效，并将上述拆迁安置房过户给买房人，法院经审理后认为双方签订的房屋转让合同合法有效，但因上述拆迁安置房尚未办理初始登记，相应时间亦不能确定，房管处无法将该拆迁安置房的产权证办理至买房人名下，买房人要求过户该拆迁安置房的诉讼请求条件尚不成就，故法院驳回了买房人的诉讼请求。而在2007年1月至2008年6月间，郭某以上述两套拆迁安置房为抵押分别向黄某、陈某等5人借款100余万元，逾期均未能归还。黄某等5人起诉后，2007年9月，经黄某申请法院依法查封了上述两套拆迁安置房，后经债权人申请，法院又多次查封了上述两套拆迁安置房。在上述案件的执行过程中，买房人沈某、季某得知其购买的拆迁安置房被法院查封，分别向法院提出执行标的异议。买房人认为上述两套拆迁安置房属于其所有，请求法院中止对该房屋的执行。此外，2009年5月，郭某之兄、姐等五人向法院起诉，认为郭某拆迁安置所得的两套拆迁安置房系被告郭某与其母赵某共同所有，并要求继承其母赵某应有的份额。经法院调解双方达成和解协议，郭某兄、姐等五人对被告郭某出卖两套拆迁安置房的行为进行追认，兄妹六人每人继承其母赵某遗留的债权 (即被告郭某出卖上述两套拆迁安置房的余款部分)的六分之一。该案涉及房屋买受人、债权人、房产共有人基于不同法律关系，对拆迁安置房主张的不同权益，而被执行人财产有限，各权利人利益难以得到全面平衡。

三、成因分析

    执行实践中出现以上问题和困难，主要有以下几方面原因：

（一）拆迁安置工作纷繁复杂

拆迁安置是项系统工程，嘉兴市拆迁安置工作当中所面临的情况也较为纷繁复杂。辖区内有省人民政府批准建立的位于七星镇的浙江省湘家荡旅游度假区，2008年10月湘家荡区域联合开发建设管理委员会成立后，度假区开发取得突破性进展。与此同时，嘉兴市作为全省统筹城乡综合配套改革的试点地区，两分两换[1]工作积极推进，七星镇、余新镇等都走在全省统筹城乡综合配套改革的前列。因此辖区内既有征地拆迁形成的安置房，也有两分两换宅基地置换形成的安置房。相应的拆迁安置工作归属于不同的管委会或镇政府及政府指定的拆迁公司，各拆迁人对于拆迁安置房的保全没有一个统一的负责部门或操作规程，有的法律文书送达仅有相关人员的签字，无法保证保全效果。

（二）拆迁安置房交付时间长

由于土地报批、工程施工等原因，拆迁安置房交付时有逾期。随着时间的推移，尤其是2008年金融危机后房地产市场走向繁荣，房价上涨因素亦影响到房屋交易的稳定，恶意违约、一房多卖等现象屡见不鲜。夫或妻一方及房产共有人因房价上涨而后悔卖房并提出卖房人无权处分的合同无效之诉也较为常见。另一方面，一些被拆迁安置居民安置后无所事事，因参与赌博举债而卖房的现象在案件中也有反映。约七成的涉及拆迁安置房案件源于民间借贷，被执行人往往因逃避债务而下落不明，从而使一些已经建成或交付的拆迁安置房无法及时办理产权证及房屋过户手续。

（三）以户为单位的拆迁安置协议与以个人为被执行人的错位

一般农村拆迁安置均以户为单位，且安置房的面积也与户内人口数相关。如根据七星镇的两分两换政策，村民可以农村旧房置换新的城镇住房，可置换城镇住房标准建筑面积在按政策认定人口每人40平方米的基础上，每户再加60平方米，户内5人以上（含5人）可置换的城镇住房建筑面积不得突破260平方米，四代同堂且人口在6人（含6人）最多可置换300平方米，政府按成本价1600元/平方米提供安置房，超出部分按照1000元/平方米置换。在以户为单位的拆迁安置中，拆迁安置协议往往由户主作为被拆迁人签字，其他家庭人员不在协议中签字，或虽签字但对安置房的产权并不作明确约定，拆迁安置房产实际仍为家庭共有财产。而被执行人往往为被拆迁人个人，应当以被执行人个人财产来履行债务，但申请执行人对被执行人名下的房产抱有相当高的期待，导致执行不到位时申请执行人对法院执行工作产生不理解。

 (四) 案件审理环节存在一些主客观方面的困难

主观上，某些案件在审理阶段，财产保全措施不够规范，对所保全的安置房处于什么状态缺乏细致了解，对于拆迁安置房的保全期限一律按两年计算等；客观上，由于案多人少矛盾突出，审判人员也无力对保全的安置房处于什么状态作细致了解，案件裁判主要依靠当事人提供的证据和信息，难免产生审判人员所掌握的信息与实际情况不相一致的情形。

四、对策与建议

（一）加强法院与拆迁安置部门的协调衔接工作

有关农村拆迁安置房的保全和执行工作，需要拆迁安置部门的大力协助和配合。针对实践中出现的多头、多部门负责拆迁安置工作的情况，应加强法院与相关主管部门的协调衔接工作，明确予以协助的部门或人员，规范材料移交手续，以确保保全和执行工作有效进行。对被拆迁人因欠拆迁安置补偿款差价而未取得拆迁安置房导致无法执行的情形，从法理上说，被拆迁人对尚未取得的安置房的权益，是安置房的认购权，该权利具有流转性、非豁免性，是有价值的可处分的财产，可以作为执行财产，法院应积极地与拆迁人协调、沟通，考虑一旦被执行人不予配合或无力支付补偿款，拆迁人适当放宽条件，由申请执行人对被执行人单套房产缴清补偿款而使该安置房可以进入拍卖程序进行变现，以便及时地执结案件，保护债权人有效实现债权。

（二）进一步规范农村拆迁安置房的买卖行为

一是要引导购买人关注拆迁安置房买卖的风险，在购买拆迁安置房前，购房者应对被拆迁人的资信及房产的共有情况尽可能多地进行了解，以防其为逃避债务出卖房屋，或出卖人无权处分房屋导致合同无效的情形。二是要进一步规范二手房买卖环节，相关主管部门要加强对房屋中介机构的监管，创新制度，尤其要推动建立农村拆迁安置房交易的登记备案制度，畅通交易信息平台，并及时将登记备案信息与拆迁安置部门共享。被拆迁人与买受人自行订立拆迁安置房买卖协议的，也应向拆迁安置部门备案。如此既可使拆迁安置房交易信息公开、透明，也便于法院或买受人及房产共有人查询拆迁安置房所处的权属状态，减少信息不对称产生的各种隐患。三是买受人要及时行使自己的权利，如拆迁安置房尚未交付的，买受人要及时了解交付时间；如已交付但拆迁户尚未领取产权证的，要及时了解被拆迁人办理产权登记的时间，以便买受人及时办理变更登记手续。

（三）加强审执兼顾

1、进一步规范财产保全手续

首先在法院内部各个业务庭室之间，包括执行局，应达成统一的农村拆迁安置房保全规范。在与相关拆迁安置部门协调衔接的基础上，确保采取保全措施时程序到位，手续完备。其次，关于查封期限，拆迁过程仅仅是一个从被拆除房屋向安置房的转换过程，安置房所有权权益是被拆除房屋所有权权益的延伸或部分扩大，在拆迁安置房竣工交付前，其所有权、抵押权都是将来实现的物权，故对未交付、办理产权证的农村拆迁安置房的查封应属于一种期待权，而可以查封的应为安置房的认购权，该认购权为债权性质，故期限统一为六个月更为合理，但查封期限届满后还可以续查封，并不影响债权人的权益，法院在采取首次财产保全措施后应注意及时告知申请人查封期限届满的法律后果及申请续查封的权利。

2、依职权审查要求过户的诉讼请求有无瑕疵

对拆迁安置房买受人诉诸法院要求强制过户的，除听取出卖方的意见外，要尽可能多地了解房屋的信息，依职权审查过户的条件是否成就，避免当事人恶意串通损害第三人利益或有可能导致判决和执行相脱节的情形。如建立了农村拆迁安置房买卖登记备案制度，则可以在审理中加以有效利用，对不进行登记备案的，赋予买受人更严格的举证义务，引导买卖双方自觉进行房屋买卖备案登记。

（四）加强执行中听证和释明工作

由于现行拆迁安置工作仍以户为单位，而执行工作基本以个人为被执行人，两者有着或多或少不可调和的矛盾，由此也导致了执行中一部分执行异议等情况的发生。要加强执行中的听证和释明工作，引导异议人进行听证复议或提起执行异议之诉，对矛盾易激化、影响较大的案件，应及时向党委政府汇报情况，整合各职能部门资源，形成合力加以及时有效解决。