人民调解是解决社会矛盾极其重要的方式之一，化双方干戈为玉帛，推进社会趋于更加和谐发展。尤其当前社会结构深刻变动，各种利益冲突日益明显，更需要充分运用调解方式来化解社会矛盾，因此强化人民调解意义更加重大和深远。然而司法实践中，人民调解工作公信度不高，调解结果无保障力，调解人员非专化业等诸多原因致使人民调解出现了疲软，人民调解工作受到了前所未有的挑战。正是针对这种情况，2010年8月《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）出台。紧随其后，2011年3月最高人民法院出台了《关于人民调解协议司法确认的若干规定》（以下简称《若干规定》）使人民调解协议的司法确认有了明确的法律依据和政策参考。为进一步规范该程序，浙江省高院于2011年月日发布了《关于人民调解协议司法确认的若干意见》，该《意见》的发布从实际操作层面为司法实践提供了帮助。但人民调解协议司法确认程序是一个“复合程序”，是诉讼与非诉相衔接的“端口”，因此，就大调解格局下，诉讼与非诉相衔接的矛盾纠纷解决机制尚待完善的前提下，人民调解协议司法确认程序也有着许多值得探讨和补充的地方。
一、南湖区辖区人民调解与司法确认概况
（一）人民调解概况
1.从数据统计上来看。2008年，全区共调处各类矛盾纠纷 2806件，调处成功2283件，调解成功率为99.16%，其中由村（社区）、企业、市场调委会调解2028件，占成功数的91.76%。2009年全区共调处各类矛盾纠纷 3042件，调处成功2821件，调解成功率为99.16%，自2010年3461件，调处成功3240件.2011年4024件，调处成功3835件，到2012年1-6月份，共调处矛盾纠纷2250起，成功化解2041起，调解成功率98.8%以上。
2.从调处类型上看。人民调解组织是“接地气”的组织，扎根于群众生活中，因此，它日常面对并着力解决的纠纷从类型上看也就具有了浓厚的“乡土气息”。自2008年起，全区每年调处的各类矛盾纠纷中，民事纠纷占到了近四分之三，民事纠纷中又以家庭纠纷类为主。以2010年为例，全区共受理的各类纠纷3461件中，抚养、赡养、继承、分家析产、征地拆迁等家庭纠纷类案件占到了总数的72%，合同类纠纷（含民间借贷）占11%，交通事故赔偿占7%，劳动争议占5%，其余类型纠纷如相邻权纠纷、环保损害赔偿及工伤赔偿等共占5%。
3.从参与组织上看。南湖区对人民调解工作是较为重视的，在2007年即把人民调解列入政府“实事工程”之一，同年10月，还成立了由十七个区级部门为成员单位的南湖区人民调解工作指导委员会，负责人民调解工作的研究部署、协调指导和督促检查。近年来，更是逐步健全了人民调解网络，按照“哪里有人群，人民调解组织就建到哪里，哪里有矛盾纠纷，人民调解组织就在哪里发挥作用”的要求，2010年以来，南湖区已在109个村、社区建立了人民调解委员会、在55个规模企业中也建立了调解委员会。同时，还先后建立了3个新居民调委会，4个行业、市场调解委员会，以及农业、环保等专业调解小组。
（二）司法确认概况
人民调解协议司法确认是个新鲜事物，2010年《人民调解法》颁布后，虽然在法律上确立了司法确认这一法定程序，但具体的实施细则并未出台，司法实务中也缺乏操作经验，直到2011年3月最高院就人民调解协议的司法确认程序出台了专门的司法解释，相关的案件才陆续出现，随着宣传的深入，今年以来，司法确认案件数量出现了大幅度的增长。这一发展历程在南湖区人民法院的审判工作中同样得到了典型反映。如南湖法院2010年全年没有出现一件司法确认案件，到2011年有司法确认案件2件，而2012年截至到上半年司法确认案件就已经达到8件,下半年更是达到了井喷的93件。
（三）发现的问题
1.人民调解深入不够，有待扩展。如专业性纠纷（交通事故赔偿、工伤赔偿、环保损害赔偿等）调解案件少、刑事和解参与度不高，这些方面理应也有人民调解的参与，但是可能基于纠纷较为复杂、人民调解员的专业知识有限、部门间联动调解不足等等原因，导致人民调解工作在这些方面还有待突破。2.司法确认申请率低：从上述人民调解工作和司法确认工作的数据对比来看，显而易见，进入到司法确认程序的人民调解协议可谓是凤毛麟角，申请率极度偏低，究其原因，调研组认为主要存在以下几种因素：第一，当事人请求确认的意识不强，主观意愿不浓厚。以往达成人民调解协议的自动履行率比较高，这就给当事人形成一些经验性的判断，认为达成协议后对方违约的可能性较低，因此对司法确认的需求就不迫切。第二，衔接不顺畅，申请人嫌程序繁琐。诚然，司法确认程序是立法者为当事人的人民调解协议提供的一副重要的“法律盔甲”，但对于法律素养不足的当事人而言，这副盔甲又显得过于厚重，某种意义上说也成为一种压力。司法确认需要提交司法确认申请书，需要到法院去履行程序性义务，需要重温一遍人民调解过程，这些程序衔接对于当事人来说，都是一种隐形压力。第三，实施时间不长，有待宣传推广。对人民调解协议进行司法确认是个新事物，许多人民调解员自身对这一制度认识就不足，所以在纠纷调解成功达成协议后，往往也不会去主动引导当事人去申请司法确认，当事人对此也心存顾虑。
二、人民调解与司法确认衔接中的若干问题
（一）文本衔接中发现的若干问题——以人民调解协议书和司法确认申请书为考察文本
1. 主体方面：
（1） 表述不合规范：有的人民调解员在制作调解协议书时将纠纷双方列为原告和被告的，有的则表述成甲方、乙方，而正确的应该是表述成当事人。同样的，在司法确认申请书中，有的将一方列为申请人，另一方列为被申请人；有的则只列其中一方为申请人，相对方未体现出来。出现这些错误的原因，主要是由于对人民调解协议和司法确认申请的性质出现了方向上的偏差。现在理论上已经对人民调解协议的性质有了比较一致的认识，人民调解协议作为一种特殊的民事合同已经被广为接受，因此它不同于“两造齐备”的诉讼结构，不存在对抗，因此不应该将其表述为原告和被告。当然，人民调解协议作为一种民事合同有其特殊性，特殊就特殊在它是经政府下的一级调解组织主持下达成的协议，因此将主体列为甲方、乙方的，则将当事人自行达成的调解协议与人民调解协议相混同，没有体现出人民调解协议的权威性和严肃性。而在司法确认申请书中错列的，则体现出写作司法确认申请书的人对《人民调解法》及最高院的《若干规定》中要求的“当事人双方共同申请”的规定理解不够，同时也反映出人民法院对该程序运用还不够娴熟，文本审查的不够细致。
（2）对主体范围的把握不准确。通俗的说，就是把该列的主体没有列进来，把不该列的主体列进来了。前者较多出现在继承案件中，被继承人死亡后，继承开始时，继承人间出现矛盾，请求人民调解委员会主持调解，后达成调解协议。但或因调解员的疏忽，或因继承人的故意隐瞒，应参与继承的个别继承人没有参与调解，该调解协议就损害了他人利益，也会因违反继承法规定而无效。后者较多出现在交通事故损害赔偿纠纷的调解案件中，调研组看到的个别人民调解协议中将交通事故中死亡的人列为主体。这两种错误的出现都是由于对主体范围的把握不准确所致。而对主体范围的把握，实质上就是对法律关系的把握，对法律规定的理解和把握。这对于人民调解员来说相对是块“短板”。
（3）主体信息缺失。我们知道，对于确认一个自然人的身份而言，身份证上反映的项目缺一不可，也就是说只有通过确定一个人的姓名，性别，民族，出生日期和家庭住址，通过这些信息交叉反映才能准确“定位”一个人。同样的，对于法人而言，也不仅仅是通过法人的名称就能识别它的，还需要通过住所地，法定代表人姓名，注册机构代码这几种信息来综合判断。但遗憾的是，这种认识没有得到做人民调解和司法确认工作的同志的重视。调研中，调研组发现很多人民调解协议及部分司法确认决定书中，当事人的信息是不全面的，有的只写姓名，有的只在姓名后简单标注了其身份证号，其它信息缺失。有的虽然从表象上来看信息齐备，但实际信息并不准确，比如姓名不用身份证上的名字，而是用其乳名、小名。出生日期也用当事人自己报的农历日期，不去核对身份证上的登记的公历日期。出现这些问题，主要还在于思想上的不重视，这在调研组调研过程中也感受到了这点，如有的人民调解员说，来调解的当事人就是我们村上的，他就是化成灰我也认识，所以调解协议里就写个名字就够了。有的人民调解员说，这个当事人在我们那片就叫“三毛”，附近的人都知道他，所以不用写“大名”。有的法官在做司法确认时对身份信息的把关也不严，作调研问卷的时候也认为身份信息不用全部核实，择要核实几项就可以了。以上种种，都是对主体信息认识不足的体现，急需纠正。
2. 事实叙述方面：
（1）叙述过简：有的调解协议中对事实经过的叙述过于简单，有的甚至简化成一句话，如某某与某某因继承发生纠纷，经调解，达成如下协议……。这种事实叙述的方式虽然简单明了，但往往没有把纠纷的经过及矛盾焦点体现出来，事实经过不固定下来，容易在当事人反悔后，无法还原事发过程及事发时双方的态度、过错认识，造成在申请确认阶段和强制执行阶段当事人不信服、不配合。
（2）叙述过繁；有的调解协议将纠纷经过记录的十分详细，甚至将双方当事人在纠纷发生前后互相说了些什么话，做了哪些动作都事无巨细的载明，这样就显得过犹不及。事实叙述是一个去粗取精，去繁摘要的过程，与争议事实关系不大，不影响对争议事实判断的一些枝叶尽可去掉，以免导致尾大不掉的结果。
（3）叙述前后不一致。这主要体现在人民调解协议书的事实叙述部分和司法确认申请书的事实叙述部分不一致，有的甚至有较大的出入，影响到法院在做司法确认时对争议事实的判断，这也应该是我们需要坚决予以避免的。如在调解一起相邻关系纠纷中，最后形成的人民调解协议书中，事实经过叙述为甲方在扩建自家门前的道路时占用了邻居乙家的土地，乙家与甲家沟通无果后就在甲家大门前堆放了麦秸秆堆。但在其后的司法确认申请书中事实经过却写成乙方先在甲方大门前堆放了麦秸秆堆，甲方与其沟通无果后，才逼不得已加宽了门前道路以便通行。虽然最后申请确认的调解条款与原调解协议中的条款是一致的，但对基本事实的前后截然相反的表述必然会影响到其后双方的自觉履行，甚至会影响到调解协议书和司法确认决定书的效力。
3.调解主文方面
（1）用语不规范，俚语俗语大行其道。能够被选任为人民调解员的往往都是行事公道、为人正派，在村、社区有一定的威信的人，但任何事物都有两面性，人民调解员虽然社会经验丰富，调解技巧高超，但往往文化水平不高，法律知识匮乏，这就导致其经过前期辛勤调解最后在拟定协议主文时往往欠缺“临门一脚”的精准火候，错失良机。如在相邻权纠纷中，有的人民调解员在达成的协议中写明“双方自达成协议之日起井水不犯河水”，其大概意思虽然表达清楚了，但这种俚语、俗语出现在人民调解协议中颇为不雅，所以我们建议改换成比较规范的写法，如写作“就本案所涉相邻权纠纷，双方自此再无争议”。再比如在彩礼返还纠纷中，男女订亲后结婚不成，男方要求女方返还彩礼，女方也同意返还，但认为双方订亲的事实对女方造成了一定的负面影响，要求给予青春损失费。经人民调解员做工作后，男方也同意给予一定费用，最后拟定的调解协议中就写明男方给女方若干青春损失费。显然，这种表述是不恰当的，这时可以考虑在调解协议中变通写为补偿费、彩礼代管费等等。这样既照顾了现实情况也避免了不当表述，法院在对人民调解协议司法确认前也要对这些不当用语进行主动审查和更换。
（2）缺乏履行时间和条件。调解协议中一般均有履行条款的约定，但调解员往往不注意确定履行时间，导致在其后不能得到司法确认、无法申请执行等后果。另外，在双务履行中，人民调解协议也常常不确定双方履行的先后顺序或者条件，导致双方在调解协议达成后又互相推诿，引发二次纠纷。前者多出现在抚养、赡养纠纷中，如调解协议确定义务方每月给付被抚（赡）养人生活费若干，但遗漏了每月什么时候支付的约定，导致双方为月初付还是月底付争吵不休，重新进入诉讼的事例很多。后者多出现在房屋买卖合同纠纷及相邻权纠纷的调解案件中，如在一个相邻权纠纷中，经调解双方达成协议，约定由一方将堆在对方门口的沙石堆挪开，由对方给付一定的清运费。但因为没有约定双方履行的先后顺序，导致一方要求先给钱再搬离，另一方要求先搬离再给钱，双方争执不下，最后又不得不对簿公堂。
（3）未考虑执行的可行性。受人民调解员工作性质的局限，其不可能太多的顾及到协议条款订立后的履行问题，调解员往往将情景设定为双方只要签订了调解协议就会自觉自愿的按协议履行，对不能按约自动履行的后续防范措施考虑较少，这就导致订立的调解条款缺乏申请强制执行的可操作性，无法得到司法确认。如在抚养费纠纷中，将对孩子的探视权列入调解内容，但又对探视的时间、地点等不做约定，导致一方违约后，无法强制执行。还有的将行为约定进调解内容，如约定一方配合对方过户、配合保险理赔，但对如果不配合没有后续约定，导致该调解条款成为一纸空文。比较妥善的做法是除了约定行为义务外，再加上经济处罚性约束条款，可以在一方不配合的情况下对其进行经济制裁。
（二）程序衔接困境及出路；
1. 主体的增加、减少、变更。法院在进行司法确认的过程中，经常会发现申请司法确认的主体相对于人民调解协议的主体发生了增加、减少、变更等变化，对此，司法实践中常常会采用“一刀切”的处理方式，即要么视而不见、照单全收，不加审查直接对原调解协议予以确认，要么一概拒之门外，对原调解协议作出不予确认的决定。调研组认为，这样的处理方式可能过于简单粗暴，事实上，应该对主体变化情况进行具体分析，针对不同情况采取不同的应对。如主体变更的，要查明主体是自然人还是法人，引起变更的基础原因是发生在调解协议达成前还是达成后。例如变更主体是自然人，在调解协议达成后、申请确认前因为个人原因变更了自己的名字，那么可以要求该自然人提供公安机关出具记载改名时间、原因等内容的相关证明，法院审查无误后直接予以确认，而不必退回人民调解委员会重新调解甚至不予确认。再如有的企业法人在调解协议达成前就因为资产重组、资质升级等原因更换了企业名称，但仍使用原有公章在调解协议上签章的，可以在申请确认阶段向现公司法人制作笔录，征得其对人民调解协议内容认可的前提下，直接出具决定书认定人民调解协议的效力。对于增加、减少主体的，一般会影响到其他协议主体的权利义务关系，所以应出具不予确认的决定书。
2.生效时间“前后矛盾”。有细心的当事人注意到人民调解协议写的是签字即生效，而法院的确认决定书写经法院确认后生效。有当事人对此不理解，认为前后矛盾，要求法院在司法确认决定书中沿袭人民调解的生效时间。其实这是当事人对这两个文书生效问题上理解的“混同”。这两个“生效”针对的对象是不同的，人民调解协议签字即生效约束的是当事人双方，法律后果是如一方反悔，另一方需向人民法院起诉，人民法院在审查协议没有违法及违反自愿原则的情况下作出判决。司法确认决定书中的决定作出之日即生效除了约束申请人外，对法院及第三方也有约束力。从法律后果来看，对当事人的约束力体现在如果当事人不能自觉按司法决定书确认的调解条款履行，则可由另一方直接申请强制执行，而无须另行起诉；对法院的约束力在于，法院的决定书具有生效法律文书的所有特征，即有执行力，不得重复裁决，不得做相反裁决等等；对第三方的约束力在于不得做出有违于决定书内容的任何行为，否则该行为无效。
3.前期的人民调解阶段不注重书面记录和证据保全，导致协议不能得到确认后，争议事实无法查明。书面记录纠纷经过和必要的证据保全是固定事实、厘清争议的较好手段，但遗憾的是，在人民调解阶段，人民调解员的工作思路相对简单：如果调解成功，则双方签订调解协议，如果调解不成，则告知双方采取诉讼等手段继续解决纠纷。很少有人民调解员能将自身工作放到一个大的纠纷解决框架内来看待，很少能考虑到调解不成后争议事实的固定。所以在调解过程中很少能做到书面记录和固定证据，这样一来，有可能出现达成调解协议后申请司法确认，但因种种原因法院最终不予确认的情况。这时往往其中一方当事人反悔，对事实经过提出异议，对自身的过错责任出现反复，进入诉讼后，双方对争议事实纠缠不清，既降低了诉讼效率也不利于纠纷的解决。例如，在一起邻居间斗殴引发的人身权损害赔偿案件中，经人民调解委员会调解达成协议，约定由一方给付另一方2000元，但后因其它原因法院不予确认该调解协议。这时，付款义务方当事人提出并没有打过对方，当时同意给付对方款项是出于道义上的帮助，现在不愿意履行调解协议了。双方后进入民事诉讼，因为在人民调解阶段没有记录双方调解的过程，也没有其他证据能够直接证明一方殴打对方致害，导致法院无法查明该争议事实。
（三）人员衔接障碍及处理。
1.人民调解员一岗多职。南湖区自2008年以来，逐步推行人民调解员的网络化，按照“哪里有人群，人民调解组织就建到哪里，哪里有矛盾纠纷，人民调解组织就在哪里发挥作用”的要求，在巩固村（社区）、镇（街道）和规模企业人民调解组织的同时，先后建立了3个新居民调委会，4个行业、市场调委会，以及农业、环保等专业调解小组。但是因为职位要求、经费保障等方面的因素影响，大多数人民调解员并不是专职调解员，而是要同时兼任几项职务，兼顾几方面工作。如有的村、社区调解员还兼任“老娘舅”、信息宣传员、治保主任等，有的街道的人民调解员还在当地派驻法庭担任人民陪审员，多角色的叠加带来的就是工作职能的混淆和工作方式的粗糙。所以，从人员招聘、经费保障等方面着手解决人民调解员的专职化显然很有必要。
2.回避制度难以执行。法院在对人民调解协议进行司法确认时，审查环节是必不可少的，法官也往往会咨询人民调解委员会的意见，询问人民调解员在做调解工作时的认识和过程。但由于上述讲到的原因，人民调解员的身份又具有多重性，这些人民调解员因此与法院工作的联系频繁而又紧密，尤其是那些同时受聘为人民陪审员的调解员甚至直接参与法院案件的庭审，这就导致其影响了法官独立的审查判断，审查程序过滤违法调解协议的功能大打折扣。因此严格执行调解人员回避规则，对于正常发挥司法审查功能、及时发现违法调解而言，至关重要。基层法院可以在日常工作中监督、指导人民调解委员会工作，但是对于最终达成的人民调解协议，应该严格依法、独立审查，排除人民调解委员会的干扰，达到司法确认程序过滤违法、违反公序良俗调解协议的目的。
三、人民调解协议司法确认程序的制度设计缺陷及补救。
1. 确认程序的启动主体。《人民调解法》第三十三条第一款规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力”。本条规定了确认人民调解协议效力的请求主体是双方当事人，而且是双方当事人共同请求。最高院《若干规定》第一条及省高院《若干意见》第四条也重申了“当事人各方共同申请”这一要素。从中我们可以看出，人民调解协议的司法确认程序需要由双方当事人共同申请才可以启动。但是，在司法实践中，人民调解协议最迫切需要进行司法确认的情形是一方当事人担心对方当事人届时会拒不履行协议中所约定义务；而此时，“包藏祸心”的相对方显然已不愿配合申请司法确认，共同申请的基础不存在，人民调解协议不能得到司法确认，协议的权威性、强制性也无从谈起。
人民调解协议是在人民调解委员会主持下，双方当事人平等、自愿、协商一致的情况下签订的，协议具有合同的法律效力，当事人应当履行。因此，我们认为即使一方当事人提出对协议进行司法确认的请求，法院仍应对其进行审查确认。所以，应当将现行的双方共同申请逐步转化为单方申请。这样，有利于保障人民调解协议的强制性和权威性，也有利于节约司法资源，培养社会诚信。
2. 撤回司法确认申请的处理
当事人启动了司法确认程序后又撤回，而这时如果人民法院审查发现人民调解协议违反法律、行政法规效力性强制性规定，或者发现如果当事人履行该协议则将损害国家利益，受理的人民法院将如何处理？最高院的《若干规定》第五条第二款规定“在人民法院作出是否确认的决定前，一方或者双方当事人撤回司法确认申请的，人民法院应当准许。”省高院的《若干意见》也在第十四条沿袭了这一做法。司法解释选择了听之任之的态度，给予了当事人完全的主动权，这显然与人民法院的职责相违背，也违反了法律的基本原则。因此，应吸收《民事诉讼法》中对当事人撤诉进行法律审查的成功经验，规定在人民调解协议司法确认程序中，如果人民调解协议违反法律、行政法规效力性强制性规定，或者损害了国家利益，受理申请的人民法院应当主动确认协议无效，而不应准许当事人撤回请求。
3.申请期限的性质探讨
《人民调解法》第三十三条第一款规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认…。”省高院《若干意见》的第四条也规定了类似内容，作为申请司法确认的必要条件之一。但调研组对本条规定的“三十日”的期限的性质存在疑虑。司法程序中涉及到期限的，性质上不是诉讼时效就是除斥期间。但显然这里的“三十日”都不符合上述特质：人民调解协议从性质上说是合同，不是司法文书，对其的确认程序也是特殊程序，不是诉讼程序，所以，将其视为诉讼时效显然不对；那么它是除斥期间吗？显然也不是，因为除斥期间丧失的是实体胜诉权，而这里只是丧失了申请权。如果不去考虑理论上的性质定位，单从实践意义上而言，这一规定也没有存在的理由。难道当事人在三十日内不申请确认，就不能要求确认了？为什么在第三十天能够确认的协议到第三十一天就不能被受理了。因此，本课题调研组认为，人民调解协议效力司法确认的启动程序不应当受期间限制。
4.司法确认案件的管辖冲突及解决
《人民调解法》并未对人民调解委员会的管辖权做出明确规定。而最高院《若干规定》第二条规定“当事人申请确认调解协议的，由主持调解的人民调解委员会所在地基层人民法院或者它派出的法庭管辖。”此规定与《民事诉讼法》第三十四条专属管辖的规定相冲突。因为在人民调解协议争议的案件中，大部分是继承纠纷、分家析产纠纷、相邻权纠纷，而这些纠纷涉及的财产利益一般都是不动产、遗产等，这就涉及专属管辖问题。司法解释对人民调解协议司法确认案件的管辖规定如此简单，没有考虑到与专属管辖的交叉问题，这必然会导致争议，影响审判效率。 省高院的《若干意见》显然注意到了这一冲突，它在第三条第二款中规定“对适用专属管辖的纠纷，选择异地人民调解委员会调解的，应当向人民法院说明选择异地调解的理由”。遗憾的是，正如大家所见，在这个问题上，省高院采取了浅尝则止的态度，没有真正解决问题。因为一方面，这一规定的思路是将人民调解诉讼化，没有考虑到人民调解并没有专属管辖的要求，当事人选择任何人民调解委员会都是法律允许的，从这个意义上说，当事人给出的任何理由都是成立的，法院要求其说明理由失去了审查的基础。另一方面，该规定没有后续“动作”，没有规定哪些理由是成立的，哪些理由是不能被接受的，理由成立的如何处理，理由不成立的法律后果又是什么。调研组认为，如前所述，人民调解协议既然具有民事合同的性质，那么把人民调解协议看作民事合同，借鉴《民事诉讼法》中合同纠纷的管辖权确定原则来解决人民调解协议司法确认的管辖权问题，不失为一个好办法。